HHCR-2023-01003
懷政辦發〔2023〕5號
懷化市人民政府辦公室
關于印發《懷化市煙葉產業五年發展規劃
（2023年-2027年）》的通知
有關縣市區人民政府，市直機關各單位，中央、省在懷有關單位：
《懷化市煙葉產業五年發展規劃（2023年-2027年）》已經市人民政府同意，現印發給你們，請認真遵照執行。
懷化市人民政府辦公室
2023年2月20日
懷化市煙葉產業五年發展規劃
（2023年-2027年）
隨著全國煙葉發展形勢由控轉穩、由穩轉增的變化，懷化煙葉產業迎來重要的發展機遇。為全面落實煙草行業高質量發展新要求，充分發揮煙葉產業對懷化國民經濟發展、鄉村振興的重要作用，穩步推進懷化煙葉恢復性發展，特制定本規劃。
一、指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為統領，緊緊圍繞湖南煙葉“1134”工作舉措和懷化煙葉恢復性發展總目標，積極響應市委“奮起二次創業”號召，服務懷化國際陸港建設發展戰略，將懷化煙葉產業培育成推進鄉村振興戰略、實現農業農村優先發展的重要抓手，打造成湖南煙葉發展“湘西北山地特色煙葉高水平示范區”的重要支撐。堅持“政府主導、煙草主體、煙農主力”穩產保供機制，遵循“以需定產、集約發展、創新驅動、綠色生態”四大發展原則，夯實“高標準煙田、高素質煙農、高效率煙基、高合作煙社”四大要素保障，聚焦“種、采、烤、分、收”五個生產環節，推動煙葉生產“五化發展”（標準化管理、專業化服務、機械化作業、綠色化生產、數字化轉型）。科學定位，優化布局，高效統籌，走出一條符合懷化實際的煙葉產業發展道路，把懷化煙葉恢復性發展自然優勢轉化為高質量發展勝勢。
二、發展原則
——以需定產原則。堅持以市場需求為導向，不斷挖掘山地生產潛力和煙葉品質特點，以特色和品質贏得市場青睞和訂單增量，嚴格按照工業訂單組織生產，防止增速過快，避免“大起大落”。
——集約發展原則。計劃增量向核心和重點煙區傾斜，打造一批以“萬擔鄉、千畝村”為主的煙葉產業帶。完善培育機制和扶持政策，不斷提高新型種植主體生產經營水平，使其成為種煙“生力軍”。
——創新驅動原則。堅持創新第一動力，讓新理念、新技術、新模式貫穿煙葉生產經營全過程，在烤煙品種優選、大田優管、品質優秀等方面取得新突破，在節約生產資源、降低成本費用等方面取得新成效。
——綠色生態原則。絕不以污染生態環境和犧牲糧食安全為代價發展煙葉。倡導“綠色防控”，減少農藥、化肥使用，開展地膜回收；理順“種煙能穩糧”“抓煙能促糧”協同關系。構建科學合理的產業發展格局和生態安全格局。
三、目標任務
（一）規模總量
按“五年兩步走”計劃，推進全市煙葉產業規模化發展。
第一步： 2023年至2025年，全市煙葉產業規模穩定至2個基地單元，煙葉產量10萬擔（芷江4.5萬擔，靖州3.5萬擔，新晃2萬擔），建成“萬擔鄉”7個（芷江4個、靖州2個、新晃1個）、“千畝村”17個（芷江12個、靖州3個、新晃2個）。穩定種植主體900戶以上，戶均規模45畝以上；發展新型主體300戶左右，戶均規模不少于70畝，種植占比不少于50%。
第二步：2026年至2027年，全市煙葉產業規模繼續壯大至3個基地單元，煙葉產量15萬擔（芷江7萬擔、靖州5萬擔、新晃3萬擔），建成“萬擔鄉”10個（芷江5個、靖州3個、新晃2個）、“千畝村”25個（芷江14個、靖州8個、新晃3個）。穩定種植主體1200戶左右，戶均規模50畝以上；發展新型主體415戶左右，戶均規模100畝左右，種植占比不少于60%。
（二）煙葉質量
大力發展武陵秦巴煙區醇甜香型山地特色煙葉，持續開展高端卷煙原料定制化開發研究，力爭工業需求方由1家增至2家以上，煙葉訂單量由4萬擔增至15萬擔以上，實現供銷平衡。利用近3年時間，將全市上等煙比例提高至70%以上，中部上等煙比例提高至45%以上，上等煙比例和中部上等煙比例接近全省平均水平，收購均價（含補貼）達到17元/斤以上，煙葉收購等級合格率達到80%以上，工業需求結構滿足率達到95%以上，備貨交接等級純度達到80%以上，實現優質優價。
（三）煙基投入
按“五年兩階段”步驟，持續推進高標準煙田建設和高效率煙基投入。
第一階段：2023年至2025年，基本煙田規模和煙基配套設施滿足全市10萬擔的烤煙產能，其中劃定基本煙田永久保護區8.4萬畝，核心煙田占比達到60%以上，完成高標準煙田建設3100畝；投入煙基項目3377個，投入資金1.33億元，含新建烤房1112座，改造升級烤房590座，配套煙夾1550套，新增標準育苗大棚10個，新增分級工場10個，擬采購農機105臺套。
第二階段：2026年至2027年，基本煙田規模和煙基配套設施在“十四五”的基礎上持續擴充，滿足全市15萬擔的烤煙產能，其中累計劃定基本煙田永久保護區12萬畝，核心煙田占比達到65%左右，完成高標準煙田建設5000畝，3個產煙縣各建成1個1000畝以上集中連片的高標準煙田示范區；累計投入煙基項目5697個，投入資金2.32億元，含新建烤房1962座，改造升級烤房890座，配套煙夾2650套，新增標準育苗大棚20個，新增分級工場20個，擬采購農機155臺套。
（四）社會效益
五年力爭累計收購煙葉50萬擔以上，煙葉產前投入（不含煙基）1.5億元。力爭實現煙農累計收入8.5億元左右，戶均年收入達20萬元以上，畝均年利潤達2000元以上。力爭累計銷售煙葉50萬擔以上，上繳煙葉稅1.6億元以上。力爭創建省級優秀煙葉示范合作社3個以上，專業化育苗、烘烤、分級實現100%全覆蓋，專業化機耕占比達到80%以上，專業植保占比達到60%以上，煙農畝均用工降到20個以內。促進煙葉產業為煙農增收、鄉村振興、經濟發展作出積極貢獻。
四、工作舉措
（一）推動基本農田向高標準農田轉變
高標準農田建設是國家重大專項建設，是落實糧食安全省長責任制考核的重點工程。市縣兩級政府和有關部門要把煙田保護納入到耕地保護大格局，把煙葉生產納入到重農抓糧的大格局，統籌考慮，以煙促糧，以糧穩煙，一體發展。
1.完善基本煙田永久保護區劃定。基本煙田永久保護區劃定成果要能得到充分利用，各部門要通力配合，將我市已有4.2萬畝基本煙田永久保護區納入國土空間一張圖管理，規定耕種用途，防止煙田流失。保護措施要付諸于實際行動，在“面積不減少、質量不降低、用途不改變、生態不破壞”的前提下，科學開展煙糧輪作，形成“煙糧互補”的穩定格局。基本煙田保護區域要持續擴充，充分考慮產業持續壯大，煙糧合理輪作等因素，增補擴充基本煙田永久保護區，為優化布局和煙基投入做科學指引。
2.加強高標準煙田管護利用。市縣煙葉生產組織機構要繼續履行相應責任，落實好管護主體，壓實管護責任，建立管護體系，安排專項經費，統籌推進基本煙田永久保護工作。各產煙縣有關部門要促進“互聯網+”、大數據、人工智能、遙感等信息技術在煙田建設管理中的應用，創新提高基本煙田永久管護效率。各產煙縣政府要根據湖南省兩煙協調領導小組年度考評要求，將基本煙田永久保護工作納入煙葉工作考核內容。
3.推進高標準煙田建設。統籌大農業項目資源，在基本煙田永久保護區內，以“宜機化、小改大、零改整”為目標，以百畝以上連片區域為單元，加快推進高標準煙田建設。按照“歸并田塊、平整田面、地連片、田成方”的要求，開展輕中度土地整理，確保整理后單丘田塊面積達3至8畝。實施耕地質量提升行動，持續開展土壤改良、地力培肥與治理修復，不斷提升高標準煙田質量。
（二）推動普通煙農向新型主體轉變
當前農村空心化、農民老齡化、農戶兼業化的趨勢明顯，種植主體不斷流失，產業發展基礎不牢。穩定種煙隊伍已成為全省乃至全國目前面臨的重要問題，其關鍵在于抓好種植專業戶、家庭農場等新型主體培育。
1.配套扶持政策。加大對新型主體扶持力度，優先滿足種植計劃、煙田流轉和專業服務。將新型主體培育納入職業煙農培育管理，實行按級別差異化補貼，激勵爭先晉級、提升水平。從煙葉稅中提出專項資金，用于新型主體完全成本保險、烘烤保險試點及產業綜合體示范片建設等。爭取地方政府將土地流轉、金融信貸、稅費減免等惠農政策向新型主體傾斜。
2.強化教育培訓。建立健全“教育培訓、認證管理、政策扶持”三位一體的職業煙農培育體系，開展青年煙農回引工程，讓煙農成為一個有含金量和吸引力的職業。鼓勵產煙縣煙草部門聯合當地職業院校合作辦班，出臺政策鼓勵畢業生返鄉種煙創業。鼓勵煙葉技術員通過“煙農夜校”、現場示范、走訪入戶、視頻推送等多種形式，分階段為新型主體提供技術指導。
3.提升作業效率。建立土地流轉、勞務用工和農機作業服務平臺，著力解決種煙區域碎片化、生產雇工難、機械作業難等問題。圍繞高標準煙田建設、成熟高效農機配置、煙夾推廣應用和新能源烤房改造升級等四個重點，推進新型主體生產設備不斷提升。大力實施煙田宜機化改造，研發和引進適用農機具，在連片區域內大力推進機械化作業，提高勞動生產效率，減少人工投入，降低生產成本。
4.指導用工管理。引導新型主體強化成本管控意識，加強生產過程用工管理，合理確定雇工數量，科學調配勞動用工，最大限度減少用工成本支出。指導新型主體記錄各環節農事作業內容和生產成本費用開支，以小改小革促進系統集成，持續改善生產方式和管理模式，不斷提升煙葉生產經營水平。
（三）推動粗放式煙基補貼向精細化煙基投入轉變
煙基建設資金已統一納入產區煙草部門煙葉生產投入，并直接攤銷成本，與煙葉計劃增量、投入產出效益水平掛鉤安排。粗放式煙基補貼既浪費有限資源，又影響長遠發展，只有向精細化轉變才有利于當下。
1.盤活“家底”。各產煙縣煙草部門要開展煙基項目大調查，尤其是要對“星羅棋布”的烤房摸清家底。針對使用年限已到、無維修價值的烤房要積極申報核銷，為申報新烤房騰出空間；對未到使用年限，尚有維修價值的烤房要及時改造維修，盡量節省煙基投入；針對閑置可用的烤房，可通過布局引導、補貼運費等方式，重新投入使用。同時，各產煙區要積極探索煙基項目“以租代養”綜合利用方式，維持設施設備的“生命力”。
2.高效投入。堅持“主攻存量、審慎發展增量”的原則，將有限的資源投入到最大效益產出、最關鍵環節當中。以老舊烤房設備升級改造為主，新建裝配式新能源烤房為輔，保障產煙區烘烤能力（每18畝煙田、48擔煙葉配置1座烤房）。以實用高效為原則，有計劃、有步驟、有重點地加大煙站分級場地改造和設施配套，完善分級設施配套水平（每萬擔配齊400平方米分級場地，60張帶標準光源的雙人分級桌）。按照“新建適度從緊、盤活現有資源”的原則，育苗設施以老舊設施維修更換為主，適度安排少量新建計劃（每1000畝煙田配置1個標準育苗大棚）。根據現有農機使用狀況、合作社管理運營能力、農機研發進度，以點帶面，推廣成熟機械，擴大適用農機試點應用，適當補充農機存放管理場地。
3.嚴格管護。協調各產煙縣政府落實省政府政策要求，按照5%左右的比例，從煙葉稅中提取設施專項管護資金，用于煙基管護。各產煙縣政府要支持解決“兩場”設施用地矛盾，明晰產權主體和管護主體，促進基礎設施管護政策落實落地。推進煙基項目網格化管理，實行設施設備使用現狀動態監管，建立基礎設施有償管護機制，在“兩場”設施顯眼位置張貼管護責任牌，同步開展定期考核，確保管護責任落實到位。
（四）推動“小農耕作”向“煙社合作”轉變
我市煙葉生產依然存在技術水平不高、機械化程度較低等“小農經營”諸多弊端，合作社“合而不作”“自我造血不足”等問題突出，離“生產在戶、服務在社”的要求相差甚遠。建設合作緊密、服務專業、規范運行的煙葉專業合作社對推動我市煙葉產業發展必將起到關鍵作用。
1.規范合作社設立。按照“一個基地單元對應一個合作社”“一個產煙縣至少一個合作社”的標準推進煙葉專業合作社建設。相關部門要依法依規對現有合作社全面評估，“名存實亡”或年檢不合格的合作社，要按程序依法注銷。合作社要對社員名單全面清理，根據實際出資情況和社員大會決議，將不合格人員及時清退出去，將懂技術、會經營、敢管理的人才吸引進來。合作社領導機構及章程要全面完善，將理事、經理及出納等管理人員進一步職業化、脫產化，將資金出入、人員異動、盈余分配等重大人事和財務運行機制進一步規范化。
2.協助合作社經營。各產煙縣政府要從返還煙稅中提取專項資金，扶持合作社發展建設。當地農村經營管理部門要加大對合作社的業務指導、項目扶持、信息服務和人員培訓力度，指導合作社監事會實施年度內部審計、建立成員賬戶、規范盈余分配及會計記錄、做好合作社驗收評估。當地電力部門要重點保障合作社專業化烘烤用電問題，烘烤用電可按涉農電價予以優惠（煙葉烘烤用電執行農業生產電價，其他電價按照國家電價政策執行）。當地金融機構可對合作社開展信用評價，建立信用檔案，統一授信，加大對合作社的信貸支持，滿足合作社的金融服務需要。當地工商、稅務、交通等部門要及時落實國家及省規定的合作社登記、稅費繳納、鮮活農產品運輸等方面的優惠政策。
3.督導合作社運行。各產煙縣要按照“生產在戶、服務在社”的建設要求，督導合作社開展專業化服務。合作社要成立育苗、機耕、植保、烘烤、分級、運輸等六個專業隊伍，按照簽訂協議→技術培訓→服務準備→服務實施→驗收評價的流程開展服務。相關部門要加大對合作社服務收費價格的監管，通過市場調研、成本測算、多方商議、公示公告等方式確定合理收費標準，確保專業化服務正常開展，煙農得到實惠。煙葉部門及煙農要從服務過程組織、標準執行情況、煙葉質量水平等多角度開展檢查和考核，按結果兌現專業化服務補貼，保證服務質量。
五、保障機制
（一）政府組織保障。市縣煙葉生產組織機構要明確專門人員負責煙葉生產工作，狠抓工作落實，協調處理矛盾問題，穩步推進當地煙葉產業發展。市縣兩級政府和相關部門要“以發展為大局，以產業為己任”，既分工明確，又密切協作，不斷促成振興懷化煙葉產業發展的強大合力。（責任部門：市農業農村局、市煙草專賣局、各產煙縣人民政府）
（二）扶持政策保障。縣鄉兩級政府要利用返還煙稅，出臺政策，解決煙農輔導員工資、烤煙異地運輸、烤房主體維修等相關費用；對在煙葉生產及煙基建設等方面工作積極、成績突出的單位和個人予以獎勵；綜合考慮種植規模、煙葉質量、科技示范等因素，對適度規模戶、示范帶動戶、優質優產戶等優秀煙農予以獎勵。各產煙縣政府要返還一定比例煙稅到產煙鄉鎮政府，有效擴充村集體經濟，提高村委會抓煙積極性。煙草部門要在規范的前提下，加大煙葉生產投入補貼力度，年度產投補貼占收購正價比例維持在20%左右，從購苗補貼、土壤改良補貼、專業化植保、烘烤及分級服務補貼、農藥免費發放、代繳保險、防災減災等多個維度，不斷提高煙農種煙積極性。當地金融部門要積極出臺惠農貸款政策，重點向煙農宣傳適合的信貸產品，為信用良好、種植穩定的煙農提供便利的金融服務。（責任部門：市稅務局、市煙草專賣局、各產煙縣人民政府）
（三）生產技術保障。市煙草專賣局負責根據“高端卷煙定制化開發”等需方要求，制定全市煙葉生產技術標準和實施方案，負責對各產煙縣執行土壤保育、控氮控密、三深兩高、餅肥增香、成熟采收、分類編竿、“烤熟烤黃烤香”“專分散收”等關鍵技術情況進行考核。縣煙草專賣局負責配齊基層站點技術力量，每800畝至1000畝配備1名網格管理員，從備耕到收購全程為煙農提供技術指導。各產煙縣煙葉專業合作社每800畝至1000畝配備1名煙農輔導員常年駐守各種煙鄉鎮，對煙農日常生產進行技術輔導。（責任部門：市煙草專賣局、各產煙縣人民政府）
（四）專業服務保障。各產煙縣政府、煙草專賣局及煙葉專業合作社共同發力，借助高標準煙田項目和信息網絡平臺，引導形成“煙農自主、村鎮協調”的土地流轉模式，逐年探索“土地租賃、入股分紅”的土地經營模式，切實解決煙農租地難、租地貴問題。縣煙草專賣局負責設備維護，合作社出資出力，在各產區實現“專業化育苗、商品化供苗”全覆蓋。縣煙辦負責烤房主體的維修，縣煙草專賣局負責烤房的新建和設備的更換，合作社負責烤房設備的日常維護和管護、農民烤師的聘任及烘烤物資的準備，并向煙農提供“采編烤”一體化服務。市縣兩級煙草專賣局負責分級質量把關及場所設備準備，合作社負責分級人員培訓及聘任，并向煙農提供專業化分級服務。（責任部門：市煙草專賣局、各產煙縣人民政府）
（五）煙基設施保障。各產煙縣煙草專賣局聯合縣煙葉生產組織機構負責煙基項目的組織實施，對工程進度和工程質量把關，確保按質按量交付使用。縣鄉兩級政府及煙葉生產組織機構負責烤房、育苗工廠、分級工廠等煙基設施建設用地準備，利用返還煙稅列支用地租金、“三通一平”、電力適配、入戶電路安裝、烤房主體維修等費用，確保不發生產權糾紛、用地糾紛等問題。合作社向煙農收取烤房租金，用于解決烤房主體維修、門窗及小零件更換等問題。各產區要按照5%左右的比例，從煙葉稅中提取設施專項管護資金，作為煙基項目維保維護經費，由縣煙辦專款專用。（責任部門：市煙草專賣局、各產煙縣人民政府）
（六）風險防控保障。各產煙縣煙草專賣局與氣象部門密切合作，在煙葉生產投入中列支經費，至少建設1個人工防雹/降雨作業點，必要時開展防雹作業和人工降雨；要實現氣象信息和氣象資料共享，定期向煙農推送氣象信息，提前應對災害天氣。各產煙縣電力部門要為煙葉生產提供電力保障，開展新建烤房電網改造、烘烤設備電能替代項目試點、烘烤前電力檢修、烘烤期電力搶修等工作，降低停電事故損失。農業植保和市場監管部門要落實監督責任，嚴禁含有“二氯喹啉酸”、 重金屬超標以及國家禁用農藥在煙田使用。各產煙縣煙草專賣局要積極開展綠色生物防控技術推廣，采取“預防為主、綜合防治”為主要方針的生態防控策略，降低煙葉重金屬、農殘、除草劑殘留危害，保障煙草生態安全，探索開展煙桿及時拔除及回收利用研究，提倡煙葉綠色生產。市縣兩級保險機構要在落實現有保險政策基礎上，聯合市縣兩級煙草專賣局積極開展“全成本保險”“烘烤損失保險”“烤房財產綜合保險”“煙葉生產人員雇主責任保險”“煙葉貨運保險”等試點，不斷提高煙農抵御自然災害能力。（責任部門：市煙草專賣局、市農業農村局、國網懷化供電分公司、市市場監管局、市氣象局）
本規劃自公布之日起施行。
附件：1.懷化市未來五年（2023年-2027年）烤煙產業布局規劃
2.懷化市未來五年（2023年-2027年）烤煙新型種植主體培育計劃
3.懷化市未來五年（2023年-2027年）高標準煙田建設規劃
4.懷化市未來五年（2023年-2027年）煙葉生產基礎設施累計投入
